政府承诺的合意与兑现

政府承诺反映了民众期待与政府回应之间的互动关系。广义上,国家的治理理想和政府出台的公共政策都可被视为政府对民众的承诺;狭义而言,政府承诺则是政府治理的一种行为方式。发起于省并“跑”向全国的“最多跑一次”改革,在话语表达和实践形式上呈现出鲜明的政府承诺特征。合意性和兑现性是理解政府承诺的两个重要维度,基于此构建的可信承诺分析框架为解释“最多跑一次”改革提供了一个不同视角,同时也给政府治理现代化的议题探讨带来了重要启示。

起始于Z省并“跑”向全国的“最多跑一次”改革已然成为我国现阶段深化“放管服”改革地方探索的样板,这场改革将“以人民为中心”作为指导理念,“实现了从政府改革向政府革命的颠覆性转变,为求解包括中国在内的全球公共管理理论与实践的重大问题,提供了可能的新思路、新方法和新经验” 。[1]

伴随改革政策创新的不断扩散是学界的广泛关注,一大批致力于中国行政改革议题研究的学者对“最多跑一次”改革的兴起背景、主要做法、实践逻辑以及具体成效等进行了深入探讨,也形成了不少富有见地的研究成果,出于研究主题需要,本文不再具体述评。“所有研究从根本上说就是讲故事或叙述”,[2]同一议题采取不同的叙事方式进行研究通常会有不同的思考和启示。考察“最多跑一次”改革的话语表达与实践形式,会发现一个非常有意思的现象,即这次改革甚至包括由其扩散而来的其他地方的类似实践呈现出一种鲜明的政府承诺的特征。在话语表达上,改革的主题话语如“最多跑一次”“不见面”“一次办好”等,体现出明显的承诺类言语行为(以允诺、答应、保证等为表现形式)与语用原则特征,比如具备承诺的“内容条件”“准备条件”“诚意条件”以及遵循承诺的“合作原则”等。[3]在具体实践形式上,则表现为政府对办结时限、服务流程等作出公开承诺,同时引入外部监督考核机制,倒逼自我精简审批事项、优化服务流程、升级技术手段、规范权力运行,以此推动效能提升和职能转变的一种“承诺式改革”的趋势。[4]值得一提的是,兴起于20世纪70年代末80年代初的西方国家“新公共管理运动”,其“重塑政府”的主要举措之一就是推行服务承诺制,其中最具代表性的就是英国的“公民”运动,其主要做法有:制订明确、清晰的服务标准;信息公开;选择性和协商;礼貌和便民;及时纠错;追求资金使用价值等,[5]相关实践对包括中国在内的其他许多国家的政府改革都产生了重要影响。

正是基于此,可以尝试从政府承诺的视角对“最多跑一次”改革议题进行相关讨论。承诺有“应允同意”之意,即“答应做某事”,它反映了承诺主体和承诺客体之间基于承诺事项而形成的一种互动关系。政府承诺体现的则是政府回应(承诺某种治理事项并保证其兑现)与民众期待之间的互动关系。广义而言,国家的治理理想、政府出台的公共政策等通常都可以被视为政府对民众的承诺。狭义上,政府承诺则可以被理解为政府通过答应、允诺、保证等进行管理和服务的一种行为方式。在此意义上,“最多跑一次”改革可以被界定为一种政府承诺行为,承诺的主体是地方政府及其部门,承诺对象是广大民众,承诺的事项是政府的办事效率。需要指出的是,政府承诺虽然是政府依照职权作出的,但政府承诺的事项却不是法律的明确规定。[6]换言之,政府应当履行的法定职责不应视为政府承诺的事项,政府承诺的事项往往是对其法定职责的某种超越,体现的是一种自我加压机制。从运行过程和最终成效来看,“最多跑一次”这样一个看似极端的政府承诺却基本上得到了履行,其本质是充分发挥承诺机制带来的强大倒逼作用,推进整体性政府建设,进而有效缓解了公共事务综合性与政府职能碎片化之间的矛盾,[7]实际上,这也是“放管服”改革“刀刃向内自我革命”的题中之义。

另一方面,政府承诺更多展现的是政府治理的一种信心和态度,并不必然连接政府治理的结果与成效。作为人际交往的一种方式,承诺被视为建立信任关系的起点,承诺通过对践约能力的表达与强调,可以在一定程度上推动协作性共同活动的开展,但是仅有承诺是不够的,“只有当你履行了你的承诺, 甚至是多次履行了承诺,才有可能赢得对方的信任”。[8]因此,承诺自身暗含着风险,政府承诺亦是如此,若政府承诺未能兑现或兑现偏离,就很有可能伤害到政府与民众之间的信任关系,而此后即便政府还有进一步的承诺也多被视为不可信承诺,进而可能导致信任关系的恶性循环,即所谓的“塔西佗陷阱”。就“最多跑一次”改革而言,“这场改革实际上是以整个政府的信誉作为抵押,来对改革的成效作出公开承诺,这对政府信用提出了前所未有的考验。如果半途而废,后果将不堪设想”。[9]

鉴于政府承诺带有一般公共政策活动的基本特征,比如体现了政府对公共需求的回应,依托公共权力的运用,以及以维护公共利益为目标等等,因此政府承诺行为可以通过公共政策理论加以描述和解释。根据美国政治学者戴维·伊斯顿的观点,公共政策是外部环境通过要求与支持的形式输入政治系统,并经过政治系统加以转换而输出的产物。[10]考察Z省“最多跑一次”改革的兴起历程就会发现,这一政府承诺其实正是地方政府积极回应外部压力的结果呈现。

政府承诺具有问题导向的特征,主要表现为政府承诺的事项通常具有极强的现实关切,这些关切通常也是政府治理和公共服务的短板所在。通过自我加压向治理和服务的不可能性宣战,向民众展示政府积极作为的态度与形象。换言之,如果说政府承诺是政府的一种自我加压,但压力的最终来源却是来自政府之外且需要面对的各种治理难题。“最多跑一次”改革聚焦社会广泛关注且与群众联系紧密的政务服务主题,以政府的办事效率为承诺事项,实际上正是对外部压力的主动回应。

进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在政务服务领域,相应体现的则是人民日益增长的高质量政务服务需求和政务服务供给不平衡不充分之间的矛盾,诸如“奇葩证明”“人在证途”“蹲式窗口”等问题正是这一矛盾的具体表现,这些案例表明“政府管理中仍旧存在行政审批资源配置不均、审批职能分散、审批信息不共享、服务效能不高的弊端”。[11]Z省省委、省政府率先在全国提出“最多跑一次”改革,其出发点和落脚点就是要提高民众对政府改革的获得感。尽管此前的行政服务中心建设也是对民众政务服务需求的积极回应,但大量不必要的、重复的行政许可事项始终没有得到彻底清理,民众获得政务服务的成本也没有得到完全的降低。此外,由于政府层级间分权、部门间分工的行政体制格局的存在,以政府为中心的改革模式容易导致改革的地方化、部门化问题,这一碎片化的体制特征使得政府改革在一定程度陷入到一种怪圈,企业群众办事多处跑、跑多次仍然是一种常态。[12]“最多跑一次”改革坚持以人民为中心,致力于政府改革成果向民众获得感的现实转化,“从与群众和企业生产生活关系最紧密的领域和事项做起”,体现了政府承诺需求导向、问题导向的鲜明特征,同时也展示了政府直面治理难题的务实态度,进而为赢取民众信任建立了良好起点。

根据承诺主体不同,可以把承诺划分为个体承诺和集中体承诺两种类别,“个体的承诺基于个体的良知、信誉与认知能力,集中体的承诺则基于公共信誉与制度体制并以制度的方式表现于外”。[13]政府承诺无疑是一种集中体的制度承诺,是一种组织行为,其背后依托的是政府公权力和政府公信力,需要一系列制度机制加以支撑同时又通过具体的制度机制呈现出来。此外,从政府承诺的动态发展过程来看,任何一次承诺行为的实施都离不开政府先前承诺积淀的信用基础,同时每一次承诺的履行状况又构成了政府未来承诺的信用前提,这实际上体现的就是政府承诺与政府信任之间的正向互动关系。

作为一种集中体的制度承诺,“最多跑一次”改革之所以能够快速推进并取得令人瞩目的成就,党的领导的直接推动以及相关制度建设的及时跟进起到了关键作用。早在2016年12月份, Z省在省委经济工作会议上就提出了“最多跑一次”改革的倡议,要求以人民为中心推进政府自身改革,不断增强发展体制机制优势。2017年1月,该省政府工作报告进一步明确,到“2017年底确保‘最多跑一次’覆盖80%左右的行政事项”。2017年2月10日,“推进‘最多跑一次’深化‘四张清单一张网’改革协调小组”组建成立,由Z省省政府主要领导担任组长。同年2月16日,Z省政府办公厅印发通知,“最多跑一次”改革事项梳理工作开始启动。2月20日,Z省印发《加快推进“最多跑一次”改革实施方案》,改革大幕正式拉开。2018 年11月30日,Z省人大常委会全票审议通过《Z省保障“最多跑一次”改革规定》,形成全国“放管服”改革首部综合性地方法规。这一系列举措在较高起点上构建了政府承诺的制度基础,向社会展示了政府持续推进政府改革和切实增强群众获得感的坚定决心。

政府承诺的历史表现构成了民众信任的判断基础,而民众信任又会以社会资本的形式对此后的政府承诺产生重要影响。作为地方行政体制改革进程的重要组成部分,Z省在实施“最多跑一次”改革之前已经进行了若干次政府改革探索,比如1992—1998年的扩权强县改革,1999—2005年的行政服务中心建设,2006—2012年的行政审批制度改革以及2013—2016年的“四张清单一张网”改革等。[14]每一次政府改革都有着明确的主题和目标,同时回应了不同时期经济社会发展的现实需求,因此也可视为不同阶段政府对民众的承诺。尽管未能完全摆脱政府中心主义的改革模式,但毋庸置疑,此前的一系列改革在重构政府的纵向权力、创新地方政府行政审批机制以及规范政府职能部门权力等诸多方面都发挥了重要作用,取得了阶段性成效,在一定程度上提升了民众对政府治理与公共服务的满意度水平。同时,改革的持续推进也让民众看到了政府积极作为的态度,奠定了政府信用的良好基础。“上下同欲者胜。”正是在此基础上,此后的“最多跑一次”改革得以乘势而上并顺利推进。

政府承诺在何种意义上是可信的?这是探讨政府承诺议题需要思考和回答的一个重要问题。可信承诺(Credible Commitment)是博弈论中的一个重要概念,动态博弈的一个中心问题就是“可信性”问题。伴随博弈论的广泛运用,可信承诺理论成为解释各种经济政治现象的工具。在新制度经济学派那里,可信承诺被认为是影响制度变迁和经济增长的重要因素之一,而一定的制度安排和制度设计是可信承诺的前提和基础。[15]从政府承诺的实践过程来看,承诺、内部践诺机制、社会监督、应诺( 违法处罚) 等是承诺机制不可或缺的环节,任何环节上出问题都可能影响政府承诺的效果及其“可信性”。[16]

从政治系统论的观点出发,政府承诺可以被解释为一个完整的公共政策过程。其逻辑演进顺序如下:民众对政府提出要求和期待,这些要求和期待输入到政府系统,经过转换后成为政府系统的输出,进而形成具体的政府承诺,政府运用各种资源履行承诺,承诺的履行结果进一步反馈给民众,民众根据反馈情况继续向政府系统提出新的要求和期待,然后政府以新的承诺加以回应,如此前后相继、循环往复,推动政府承诺不断推陈出新。

在政府承诺行为发生发展和政府—民众的持续互动过程中,有两个因素对政府承诺的结果产生了决定性影响。其一,政府承诺的兑现程度,其指向是“如何履行承诺”的问题,没有兑现的政府承诺只能被视为“空头支票”,不仅不会有助于提升政府治理效能,相反会损蚀政府公信力,甚至引发政府治理危机;其二,政府承诺的合意程度,即政府承诺的内容与民众期待的契合程度,其指向是“履行何种承诺”的问题,“承诺制成功的第一要素是保证承诺的内容最大限度地满足社会需求”,[17]只有符合民众期待的政府承诺才具备有效承诺的基本前提,而偏离社会和民众需求的承诺即便能够兑现也是无效率承诺。基于此,我们提出一个“合意—兑现”的分析框架来解释可信承诺的生成问题,在此框架中,政府承诺合意性和兑现性两个维度的不同组合,形成了政府承诺的四种不同结果类型(图1):(I)失败承诺,政府承诺事项偏离民众需求,同时承诺目标难以兑现,属彻底失败的政府承诺;(II)谅解承诺,政府承诺未能兑现或完全兑现,但因承诺事项回应了民意,在一定程度上获得了民众的某些谅解;(III)空转承诺,政府严格按照治理或服务流程履行承诺,但因兑现事项偏离社会需求导致民众无从受益,属的流程空转承诺;(IV)可信承诺,政府承诺事项符合民意且得到积极兑现,属理想状态的政府承诺。类型IV反映了政府回应与民众期待之间的良好互动关系,其他三种类型则不同程度反映了两者之间的关系偏离。

从政府承诺视角来看,“最多跑一次”改革的成效评价,一方面体现为政府承诺的履行情况即企业群众办事“最多跑一次”的实现率,另一方面则体现为承诺对象对政府承诺的认可情况即民众的满意度。根据相关统计,截至2019年12月,Z省省、市、县三级适宜网上办理的办事事项已100%开通网上办理;全省机关内部“最多跑一次”实现率达到95.02%,“网上可办”比例达到72.76%,办理材料精简率达到31.53%,办理时间压缩率达到44.34%,网上办理事项按时办结率达到100%。[18]最新第三方评估显示,Z省全省“最多跑一次”实现率达92.9%,群众满意率达97.1%。[19]上述数据表明,Z省“最多跑一次”改革较好地履行了政府承诺,是一场可信承诺实践。

在政府承诺的合意性方面,“‘最多跑一次’改革彰显的作风就是想群众之所想、急群众之所急”。[20]首先,坚持“以人民为中心”的价值理念,确立政府承诺合意性的认识基础。理念是行动的先导。实践证明,从政府自身逻辑出发的改革,未能精准回应民众需求和充分实现民众的主体性参与,也未能在更大程度上增强民众的获得感。“最多跑一次”的政府承诺彰显了以人民为中心的发展思想。从话语表达上来看,“最多跑一次”的主语和关切点都是民众,摆脱了个别情况下政府改革自说自话的固有思维模式。从具体实践来看,“最多跑一次”的出发点是与民众生产生活关系最为紧密的领域和事项,评价标准是民众的“用户体验”和获得度,全过程体现了民众本位的价值理念。其次,全面了解并精准回应民众需求,抓住政府承诺合意性的关键环节。公共需求是公共管理的逻辑起点,政府承诺的合意性就是要求承诺的事项和议题能够“适销对路”,有效回应民众期待和社会需求。Z省“最多跑一次”改革从一开始就坚持问题导向,从民众关心而不是政府定义的“一件事”为出发点,比如,广泛邀请民众参与定义“一件事”,调查了解企业群众办事的“高频事项”,对“一件事”的名称、适用依据、所需材料、办事流程以及非常规情形处理方式等加以统一规范等。此外,伴随政府的数字化转型,Z省“最多跑一次”改革强调坚持传统服务与智能化服务并存,充分考虑了老年人等特殊群体的办事需求。再次,积极拓展群众参与,搭建政府承诺合意性的交互平台。在以往的政务服务过程中,无论是“自上而下”的政府主导式参与,还是“自下而上”的民众自发式参与,一定程度上都存在渠道单一、参与受限、实效性不强等问题。随着新信息技术时代的到来,“互联网+”和大数据技术的运用不仅改变了政府治理的思维方式和行为方式,同时带来了民众参与模式的深刻变化。政务服务线上机制与线下机制的深度融合,拓展了政府与民众间互动交流的平台,民众参与日趋普遍化、实时化和全天候化。此外,新信息技术的广泛运用还突破了“主动才是参与”传统思维模式,使得民众参与的“不自觉化”成为一种可能,比如,民众在使用各类公共服务的过程中,不知不觉就会生成相关数据,这些数据为政府识别和回应民众需求提供了重要参考。[21]

在政府承诺的兑现性方面,“最多跑一次”改革通过建立健全相关制度机制,全面提升政府兑现能力,确保“说到做到”。一是加强顶层设计,建立政府承诺的权威基础。扎实的领导机制和有效的工作机制是 “最多跑一次”改革得以实质性推进的关键。通过建立省委省政府主要领导牵头和强化纵向激励的领导机制,[22]加强了改革的顶层设计。在组织机制上,既成立了常规工作领导小组,也成立多部门组成的“最多跑一次”改革专题组,推动不同层次的跨部门议事协作,确保改革顺利进行。二是梳理事项清单,划定政府承诺的事项范畴。比如,以群众眼中的“一件事”为出发点,分批梳理公布Z省“最多跑一次”事项;选取民众办件数量最高的100个事项重点攻关;对按照法律、法规规定无法实现“最多跑一次”的办事事项进行特别说明等。三是推进政务服务标准化,规范政府承诺的运行流程。把标准化作为基础工作和长效机制,以“减层级、减事项、减材料、减环节”为切入点,先后制定实施政务办事“最多跑一次”工作规范等五项省级标准,在全省层面构建了系统化的办事规范和办理流程,对“一窗受理、集成服务”“行政服务大厅现场管理”“政务服务网电子文件归档”以及“法人库数据”等作出明确规范,有效固化了改革的既有成果。四是强化责任机制与外部监督,做好政府承诺的风险预控。Z省“最多跑一次”改革重点从两个维度进行风险预控。其一是上文提到的从政府体系内部强化纵向责任机制,比如明确省级相关职能部门负责人和各级党政负责人为“最多跑一次”的改革责任人,同时把“最多跑一次”改革有关内容纳入部门责任制目标考核体系,鼓励地方政府及其部门积极作为。其二是从政府体系外部强化监督,主要是综合运用通信平台(12345市民热线)、互联网平台(Z省政务服务网、政务服务APP等)以及传统的物理集成服务平台(行政服务中心),构建民众实时监督的制度化渠道,形成政府承诺的外部压力机制。五是推进数字化改革,全面提升政府承诺的兑现成效。2020年以来,Z省持续拓展数字化改革范畴,坚持系统集成、协同高效,对省域治理体制机制、组织架构、方式流程、手段工具进行全面重塑,着力构建“整体智治”的现代政府,如进一步提出推动“一件事”集成改革、推出100项“智能秒办”事项等,不断增强民众的获得感、幸福感。[23]

“最多跑一次”改革通过变革政府中心主义的治理惯习,精准回应了民众需求,有效履行了政府的庄严承诺,但作为一场仍在进行的地方政府治理创新,也存在一些需要深入思考的问题,比如民众获得感有待增强,政府职能转变不够到位,以及更高层面的顶层设计有待进一步完善等。同时,伴随政策创新的不断扩散,这一承诺式改革之于不同地方的适用性问题也有待进一步关注。此外,从改革承担的使命来看,“最多跑一次”对全面深化改革的撬动效应还有待进一步释放,改革的整体性、协同性、系统性仍需进一步提升。从政府承诺的视角来看,持续推进“最多跑一次”改革,一方面要不断完善政府承诺的合意机制与兑现机制,纠正各种承诺偏离、不断增强可信承诺,另一方面则要扩展政府承诺的议题范畴,着眼公共政策效能提升和可信治理(即合意且可兑现的治理),推进政府治理体系和治理能力的现代化。

政府承诺的合意性总是相对的,每一次政府承诺的终结,同时也是新一轮民众需求的开始,这里既包括因承诺偏离未能有效满足的原有需求,同时也有伴随经济社会发展而不断生成的新增需求。完善政府承诺的合意机制,一方面要检视上一轮政府承诺的运转流程,发现和纠正政府承诺过程中可能存在的偏离行为,比如流程空转、无效承诺等,另一方面则要与时俱进,及时识别和准确回应民众的新增需求。

持续推进“最多跑一次”改革,首先应对各地改革的具体实践及基本经验进行认真总结,及时纠正承诺偏离问题,比如一些地方改革动力的来源还是自上而下的压力,群众参与影响力不足,未能在对上负责与对下负责之间寻找恰当的平衡,[24]甚至出现实效性不强、脱离实际的“包装炒作”、违规乱为的“另辟蹊径”、有些改革举措难以持续等现象。[25]必须指出,民众满意度是检验“最多跑一次”改革成效的根本标尺,对民众意愿和需求的任何偏离都有导致改革不可持续甚至走向失败的风险。为此,各级地方政府部门都应扎实开展调查研究,加强对民众反馈意见的收集整理分析,全面了解广大民众对改革过程及其成效的真实评价,细化民众满意度的相关指标体系,并以此加强对“最多跑一次”改革成效的监督考评。同时建立健全防止、官僚主义的制度机制,确保改革举措见实效、人民群众得实惠。其次,做好公共服务的需求管理,建立健全民众需求的发现和识别机制、分析和整合机制、传递和吸纳机制,精准高效回应民众日益增长的公共服务需求,同时不断拓展参与渠道,使民众的新增合理需求可以有效进入政府决策的议程设置,进而为改革的持续深化积累更多的智力资源。

合意性建立了可信承诺的必要条件,但还不是充分条件。“对于承诺客体来说,每一次承诺预期的未兑现都会导致其心理落差的出现,随着承诺不兑现次数的增加,其心理落差也不断累积,心理预期不断恶化,直到达到一个爆发的阙值,公信力危机就出现了。”[26]因此,持续推进“最多跑一次”改革,应不断完善政府承诺的兑现机制,确保改革目标得到最大程度实现。

首先,应防止政府承诺过载问题。当政府承诺的事项与内容超出其兑现能力时就会出现过载问题,主要表现就是片面追求承诺的“高标准”“极限化”。比如,个别地方在推进相对集中行政许可权改革的过程中,不顾实际、盲目扩大“一枚印章管审批”的事项范围,但由于一些事项的专业性较强,加之部门间协同机制不够健全,相关事项划转至行政审批局后反而降低了审批效率。因此,深化政府承诺式改革,应当循序渐进,尊重政府治理和公共服务的基本规律,充分考虑经济社会发展的实际需要,广泛听取办事部门、行政相对人、专家学者、社会公众的意见建议,科学设定政府承诺的事项、内容、标准及其评价体系,确保量力而行、精准承诺。其次,建立政府承诺的制度保障。完善政府承诺的组织制度,根据改革推进的需要,科学重构政府组织架构,合理配置政府职能,盘活已有各类执行资源,优化人力资源配置,补齐专业性人才缺口。完善政府承诺的跨部门协同机制,打破部门藩篱和信息壁垒,实现政府承诺兑现资源的自由流动与整体合力。完善政府承诺的责任机制,在强化现有内外部问责机制的同时,落实政府承诺的容错免责机制,鼓励党员干部担当作为。建立政府承诺的长效机制,通过完善政绩考核评价、强化政策连续性监督问责等,确保“一张蓝图绘到底”。再次,完善改革的顶层设计。认真梳理总结地方“最多跑一次”改革的相关经验及存在问题,对于在地方层面难以解决的改革难题,比如地方改革与全国性法律法规的冲突问题,应及时反馈到中央层面,通过完善顶层设计,如做好相关法律法规的“立改废释”等,有效释放地方改革的自主性活力。

伴随其撬动作用的不断显现,“最多跑一次”改革正在成为推动政府治理体系和治理能力现代化的重要抓手。“公共政策作为政府治理的重要手段,其效能往往决定着政府治理能力”,[27]由此可着眼公共政策效能提升和可信治理,探寻政府治理能力现代化的有效路径。

在现代民主社会,责任政府意味着政府要“积极承担与其权力相符的责任,对民众的诉求做出积极的回应,以及在解决社会产生的新问题时与民众互动性回应”。[28]公共政策是政府回应社会需求和民众意愿的重要方式。优化公共政策的回应机制,首先,应完善保证民众愿意且能够通过多种渠道表达自己诉求的制度机制。一方面,构建公共政策的开放机制,完善政务公开、政策协商、决策听证等既有民众参与平台,破除民众参与过程中部分不必要的“门槛”与限制,关注和特殊人群的利益诉求,确保民众意见得以均等化表达。另一方面,提升公共政策的包容性,政府决策部门应当广开言路,用心倾听群众难处和呼声,特别是要听得进批评性意见甚至是反对性声音,包容并审慎对待一些看似“不合理”的诉求,在“不合理”的诉求中检视政府工作与人民满意目标之间的差距,[29]由此推进决策的科学化、民主化。其次,应完善政府吸纳民众诉求进入政策议程的制度机制。民众诉求进入政策议程即公众议程与政策议程的结合程度反映了公共政策的回应性状况。[30]政府决策部门应建立健全民众需求的识别与管理机制,对民众需求进行分类、整合、筛选与排序,同时界定政策问题的性质、内容与范畴,辨识其重要程度并达成相对共识,适时促成符合“最大公约数”原则的民众意愿进入政策议程。可借鉴政策网络理论,构建政府、社会组织、私营部门以及公民个人等治理主体间的制度化互动模式,推动多元主体“针对和围绕共同关心的议题进行对话和协商,使得参与者的政策偏好或政策诉求得到重视,以便增加彼此的政策利益”。[31]当然,政策网络并不排斥政府在社会治理体系中的主导作用,政府应扮演好“元治理者”角色,引导和规范公众议程,推动议程设置向理性方向发展。

确立正确的政策目标并凝聚共识。政策目标规定着政策执行的方向。在优化政策回应机制的基础上,科学设置政策目标,充分考虑政策执行的基本要件,特别是人力、财力、物力、权威、信息等执行资源的存量实际以及工具选择的可能情况,确保政策目标与执行资源和执行工具之间的匹配性。此外,还要就政策目标的确立过程、确立依据及其主要内容等,在政策执行主体、目标群体以及社会公众中间做好解释宣传工作,消除不必要的误会与分歧,同时做好不同政策主体之间的利益平衡,以期求同存异、形成政策执行的利益共同体。

强化执行主体能力建设。执行主体在政策执行过程中处于核心位置,是最具能动性的要素。在组织层面,重点要解决执行机构多元带来的组织分化和执行离散化问题。一方面,立足党的领导这一“最本质的特征和最大优势”,充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。通过建立健全党对重大工作的领导体制机制,如优化党中央决策议事协调机构,建立其他议事协调机构与党中央决策议事协调机构之间的衔接机制等,加强党对重大公共政策制定与执行的集中统一领导。另一方面,完善政策执行的跨部门协同机制。根据议题属性分解政策方案,明确执行任务、细化责任分工,同时出台相关制度,对跨部门协同机构的设立、运行、调整、废止等加以规范,提升协同机构设立运行的科学化水平。完善跨部门协同的责任制度,明确协同机构的工作目标、协同成效及其考核标准、应担责任与问责方式,推动跨部门协同管理向法治化转变、向精准化转变。[32]在个体层面,主要是不断提高执行人员的业务水平与综合能力,同时通过行政伦理的自律和他律制度,实现负责任的政策执行。

完善公共政策执行的制度机制。执行制度是规范执行主体行为的规则体系。科学合理的执行制度有助于形成稳定的执行模式和执行惯性,使得各种良性执行力量得以有机整合和有效加强[33]。在具体制度层面:一是科学设计执行方案。包括确立政策执行目标,界定执行主体及其权责关系,细分目标群体并梳理政策工具选项,以及明确执行成效及其评价体系等。二是完善执行资源的配置机制。做好执行资源的分类管理,根据政策方案实际、政策执行进程及其反馈情况,确定资源配置的方式、方法及优先顺序。三是完善政策执行的监督机制和责任机制。搭建体制内外各监督主体全程参与政策执行监督的制度平台,加强不同监督力量之间的协调配合,及时纠正执行偏离,确保政策执行朝着正确方向发展;强化政策执行的问责机制,比如要求执行机构对因执行不当或执行不力带来的损害进行赔偿,追究其政治、行政和法律责任等,激励执行主体积极履责。需要指出的是,当前中国的公共政策执行尤其是复杂性公共政策执行,由于政策目标多元、涉及利益主体广泛,在执行制度设计过程中须要充分考虑执行情境的具体实际,妥善处理好局部与整体、当前与长远、原则性与灵活性、对上负责与对下负责等范畴之间的关系,防止政策执行简单化、“一刀切”。此外,公共政策执行制度同时也是政府行政体制的一个重要组成部分,因此完善政策执行的制度机制,还需在更大层面上推进政府权责配置、干部人事管理以及权力监督制约等相关领域的行政体制改革。

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[作者简介]刘召,管理学博士,南通市委党校法政和公共管理教研室主任、教授。

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